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長(zhǎng)江保護(hù)法今起實(shí)施，有望破解“九龍治水”困境
2021年3月1日，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》正式實(shí)施。這是我國(guó)第一部有關(guān)流域保護(hù)的專門法律。
近些年來(lái)，長(zhǎng)江流域各類水污染問(wèn)題突出，水資源開發(fā)利用不合理，生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。早在1990年代初，水利部及長(zhǎng)江水利委員會(huì)即著手準(zhǔn)備長(zhǎng)江保護(hù)立法，到如今長(zhǎng)江保護(hù)法正式實(shí)施，長(zhǎng)江保護(hù)立法之路已走過(guò)了30多年的歷程。
長(zhǎng)江保護(hù)法強(qiáng)化了生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境治理，提出建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)長(zhǎng)江上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，這部法律的實(shí)施有望解決長(zhǎng)江“九龍治水”的難題，也可為其他流域立法提供借鑒。
站在生態(tài)文明和綠色發(fā)展高度立法
長(zhǎng)江流域全長(zhǎng)6300多公里，涉及19個(gè)省區(qū)市，長(zhǎng)江保護(hù)涉及的是一個(gè)全流域的系統(tǒng)工程。
我國(guó)針對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)立法的建議最早可追溯至30多年前。據(jù)法制日?qǐng)?bào)報(bào)道，早在上世紀(jì)90年代初，水利部及長(zhǎng)江水利委員會(huì)即著手為立法保護(hù)長(zhǎng)江作準(zhǔn)備，進(jìn)行了大量前期研究。2004年以來(lái)，長(zhǎng)江水利委員會(huì)又陸續(xù)圍繞立法進(jìn)行了大量專題研究，并于2006年正式向水利部提交了《長(zhǎng)江法（立法建議）》。據(jù)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局公布的一組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年排入長(zhǎng)江的污水總量達(dá)到330多億噸，占全國(guó)污水總量40%以上；同時(shí)長(zhǎng)江中下游大型湖泊普遍富營(yíng)養(yǎng)化，水華和赤潮頻發(fā)，水體生態(tài)功能正逐漸消失。
近年來(lái)，長(zhǎng)江保護(hù)上升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面。2019年3月，長(zhǎng)江保護(hù)法被納入當(dāng)年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃。2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過(guò)了長(zhǎng)江保護(hù)法。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王樹義對(duì)界面新聞表示，長(zhǎng)江保護(hù)立法歷時(shí)30多年，其實(shí)這個(gè)過(guò)程主要是為摸清楚長(zhǎng)江的家底。雖然針對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)立法的建議很早就被提出，但此前立法機(jī)關(guān)認(rèn)為立法條件還不夠成熟，“我們要制定一部法律，首先要搞清楚制定這部法律的目的是什么，要解決什么問(wèn)題。”
2006年以后，王樹義曾參與長(zhǎng)江保護(hù)法的起草工作。“我們當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江流域出現(xiàn)的第一個(gè)問(wèn)題是管理體制問(wèn)題，管理體制的弊病在哪里？資源開發(fā)利用上存在哪些問(wèn)題？現(xiàn)有的法律能不能解決這些問(wèn)題？我們都要先去調(diào)查清楚。
長(zhǎng)江保護(hù)的立法過(guò)程體現(xiàn)了我國(guó)整個(gè)生態(tài)文明法制建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。最初，我們是從環(huán)境污染防治的維度認(rèn)識(shí)人與自然的關(guān)系的，并在上個(gè)世紀(jì)80年初期制定了環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等法律。上世紀(jì)80年代末和90年代初，我們開始從可持續(xù)發(fā)展的維度來(lái)認(rèn)識(shí)人與自然的關(guān)系，并進(jìn)而制定了漁業(yè)法、水法、水土保持法、防洪法等法律。”北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任楊朝霞說(shuō)。楊朝霞稱，2012年，黨的十八大報(bào)告提出了生態(tài)文明建設(shè)的理念和戰(zhàn)略，指出要從生態(tài)文明的高度來(lái)全面認(rèn)識(shí)和處理人與自然的關(guān)系，我們這才意識(shí)到分散立法、部門立法不可能有效解決長(zhǎng)江流域的整體性問(wèn)題，只有站在生態(tài)文明和綠色發(fā)展的高度制定專門的長(zhǎng)江保護(hù)法，才能在根子上解決“九龍治水”、各自為政的老問(wèn)題。
中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)于文軒對(duì)界面新聞表示，在長(zhǎng)江保護(hù)法之前，盡管已有相關(guān)立法就長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了一些規(guī)定，這些規(guī)定在長(zhǎng)江流域保護(hù)中也發(fā)揮了重要的作用，但由于缺少一部綜合性的長(zhǎng)江流域保護(hù)法，難以有效地開展流域治理和保護(hù)工作。
“長(zhǎng)江保護(hù)法從規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任等方面，就長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、資源合理高效利用、生態(tài)安全等方面作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，開創(chuàng)性地為長(zhǎng)江流域保護(hù)提供了更加充分的法制基礎(chǔ)。”于文軒表示。
破解“九龍治水”
長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施后，需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題是破解“九龍治水”困境。
王樹義記得，過(guò)去他在做長(zhǎng)江保護(hù)的研究工作時(shí)，水污染治理領(lǐng)域有“環(huán)保不下河、水利不上岸”的說(shuō)法。“水的問(wèn)題很復(fù)雜，涉及到方方面面和很多部門，包括生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門，那時(shí)出了問(wèn)題各部門之間配合不夠，甚至還出現(xiàn)互相推諉的情況。”他說(shuō)。
2006年，新華社一篇名為《“九龍治水”為何難阻長(zhǎng)江水質(zhì)惡化》的報(bào)道曾指出，其時(shí)長(zhǎng)江流域的水資源管理，水利部門主要對(duì)江河湖庫(kù)等水源地和農(nóng)村水利、防汛抗旱負(fù)責(zé)；城市供水、排水和城市地下水由城建部門負(fù)責(zé)；城市以外的地下水由國(guó)土部門的地礦局主管；城市排污由環(huán)境保護(hù)部門把關(guān)；水生生物保護(hù)則由漁業(yè)部門負(fù)責(zé)；濕地由林業(yè)部門負(fù)責(zé)；內(nèi)河航運(yùn)由交通部門負(fù)責(zé)；安全飲用水標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定。
為打破“九龍治水”的局面，長(zhǎng)江保護(hù)法規(guī)定，國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查長(zhǎng)江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況；國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府建立健全長(zhǎng)江流域信息共享系統(tǒng)。
此外，長(zhǎng)江保護(hù)法提出建立長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，國(guó)家加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)長(zhǎng)江干流及重要支流源頭和上游的水源涵養(yǎng)地等生態(tài)功能重要區(qū)域予以補(bǔ)償。國(guó)家鼓勵(lì)長(zhǎng)江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。
王樹義認(rèn)為，長(zhǎng)江保護(hù)法最大的亮點(diǎn)是理順了管理體制問(wèn)題，思路很明確，堅(jiān)持全流域一盤棋的思想，共治共管，將“九龍治水”改為“一龍治水”。“長(zhǎng)江保護(hù)法提出建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行了中央?yún)f(xié)調(diào)、國(guó)務(wù)院各個(gè)部門分工管理、長(zhǎng)江流域相關(guān)地方相互協(xié)作、河湖長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)的運(yùn)行體系。這是一個(gè)創(chuàng)新之舉，既考慮到了中央和地方之間的關(guān)系，也考慮到了地方與地方之間的協(xié)調(diào)。”王樹義說(shuō)。
楊朝霞認(rèn)為，建立健全完善的長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制無(wú)疑是長(zhǎng)江保護(hù)法制度設(shè)計(jì)的重中之重，不過(guò)，目前的相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則和簡(jiǎn)單，可操作性不強(qiáng)，下一步，建議國(guó)務(wù)院就長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立以及區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、部門協(xié)作機(jī)制等方面的具體規(guī)則制定配套行政法規(guī)，以保障長(zhǎng)江保護(hù)法順利實(shí)施。
“長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是一個(gè)誰(shuí)受損誰(shuí)受償、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)睦嫫胶夂统C正機(jī)制，橫向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體現(xiàn)了生態(tài)文明理念，是進(jìn)行生態(tài)文明國(guó)土空間有序化的很重要的一個(gè)制度保障。接下來(lái)也需要制定實(shí)施細(xì)則，明確受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序、資金來(lái)源、如何救濟(jì)等內(nèi)容。”楊朝霞對(duì)界面新聞?wù)f。
流域保護(hù)皆可借鑒
2021年1月1日，長(zhǎng)江干流、大型通江湖泊和重要支流開始實(shí)施為期十年的全面禁捕。長(zhǎng)江保護(hù)法也針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)設(shè)置了專章內(nèi)容，提出國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理理念。
近年來(lái)，長(zhǎng)江流域水生生物多樣性正呈現(xiàn)逐年降低的趨勢(shì)。2018年，我國(guó)三部門發(fā)布《重點(diǎn)流域水生生物多樣性保護(hù)方案》指出，長(zhǎng)江上游受威脅魚類種數(shù)占總數(shù)的27.6%，重點(diǎn)保護(hù)物種瀕危程度加劇，白鱀豚、白鱘、鰣魚已功能性滅絕，長(zhǎng)江江豚、中華鱘成為極危物種。
長(zhǎng)江保護(hù)法規(guī)定，國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域?qū)嵭袊?yán)格捕撈管理。在長(zhǎng)江流域水生生物保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈；在國(guó)家規(guī)定的期限內(nèi)，長(zhǎng)江干流和重要支流、大型通江湖泊、長(zhǎng)江河口規(guī)定區(qū)域等重點(diǎn)水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。同時(shí)，嚴(yán)厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為。于文軒稱，長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)行嚴(yán)格捕撈管理，并要求對(duì)長(zhǎng)江流域數(shù)量急劇下降或者極度瀕危的野生動(dòng)植物，以及受到嚴(yán)重破壞的棲息地、天然集中分布區(qū)、破碎化的典型生態(tài)系統(tǒng)制定修復(fù)方案和行動(dòng)計(jì)劃。此外，法律還提出修建遷地保護(hù)設(shè)施，建立野生動(dòng)植物遺傳資源基因庫(kù)，進(jìn)行搶救性修復(fù)。
楊朝霞指出，長(zhǎng)江“無(wú)魚之困”主要有幾個(gè)原因，一是漁業(yè)資源濫用嚴(yán)重，二是水利工程設(shè)施的建設(shè)導(dǎo)致棲息地受到破壞、魚類洄游通道斷裂；三是失范的航運(yùn)對(duì)于漁業(yè)資源也有影響。“當(dāng)前，我們首先要防止長(zhǎng)江漁業(yè)資源進(jìn)一步惡化，有必要規(guī)定長(zhǎng)江流域生產(chǎn)性禁漁和禁航、限航區(qū)等制度。與此同時(shí)，為維護(hù)公平，必須對(duì)重點(diǎn)水域被禁漁的漁民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。此外，還要加強(qiáng)對(duì)物種和生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。”楊朝霞說(shuō)。
長(zhǎng)江保護(hù)法的實(shí)施也為我國(guó)其他流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了參考。此前在2月23日上午，全國(guó)人大環(huán)資委法案室一級(jí)巡視員王鳳春在新聞發(fā)布會(huì)上透露，黃河保護(hù)立法已經(jīng)納入全國(guó)人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊起草工作。
王樹義認(rèn)為，今后涉及河流流域的立法都可以先參考長(zhǎng)江保護(hù)法，再根據(jù)每個(gè)流域的具體情況制定適合的法規(guī)。每一個(gè)流域的具體情況不一樣，但在管理問(wèn)題、污染防治、資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及政府責(zé)任等方面，長(zhǎng)江保護(hù)法能為其他流域立法做一個(gè)示范。“長(zhǎng)江保護(hù)法在貫徹綠色發(fā)展理念方面起到了很好的示范作用，也回應(yīng)了流域治理的基本特點(diǎn)，充分重視協(xié)同機(jī)制，不僅明確規(guī)定了流域協(xié)調(diào)機(jī)制，還建立專家咨詢機(jī)制和地方協(xié)作機(jī)制。在流域治理立法及其實(shí)施過(guò)程中，長(zhǎng)江保護(hù)法的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和吸收。”于文軒說(shuō)。